Le indicazioni (non condivise) della Procura di Parma per i reati a condotta esaurita e in casi di adempimento spontaneo
Abstract: L’applicazione della procedura estintiva dei reati ambientali, sia nei casi in cui il trasgressore abbia provveduto autonomamente a regolarizzare la situazione senza attendere la prescrizione dell’organo di vigilanza, sia nei casi di reati a condotta esaurita o a condotta istantanea, secondo le indicazioni delle Procure e secondo la giurisprudenza.
Keywords: #ambiente #dirittoambientale #estinzionereati #procedureestintive #rifiuti #diritto #centricomunalidiraccolta #gaetanoalborino #ethicasocietas #ethicasocietasrivista #rivistascientifica #scienzeumane #scienzesociali #ethicasocietasupli
Le linee guida del Sistema Nazionale per la Protezione dell’Ambiente (SNPA) n. 38/2022
Dall’analisi dei documenti di indirizzo emessi dalle Procure dall’entrata in vigore della legge n. 68/2015 ad oggi, risulta pressoché univoco l’indirizzo di considerare la procedura estintiva relativa ai reati ambientali, applicabile sia ai casi in cui il trasgressore abbia provveduto autonomamente a regolarizzare la situazione senza attendere la prescrizione dell’organo di vigilanza (c.d. prescrizione “ora per allora”), sia ai reati a condotta esaurita, ovverosia reati a condotta istantanea, già consumatisi nel tempo.
Si registra un’unica posizione contraria espressa dalla Procura della Repubblica di Monza, nel documento “Indicazioni operative in tema di procedimento per la regolarizzazione delle contravvenzioni in materia ambientale ai sensi degli artt. 318-bis e seguenti, d.lgs. 152/2006, introdotti dalla legge 22 maggio 2015, n. 68”, emesso in data 30 ottobre 2017.
In tale documento, infatti, la Procura precisa che in presenza di situazioni in cui non vi è nulla da regolarizzare, né sotto il profilo della cessazione della condotta antigiuridica, né sotto il profilo della rimozione di effetti permanenti (v. reati esauriti che non presentano effetti duraturi), l’istituto non è applicabile.
Fermo restando l’orientamento, nettamente minoritario se non isolato, espresso dalla Procura brianzola, si considera possibile ammettere il trasgressore direttamente al pagamento della sanzione amministrativa pecuniaria, senza impartire alcuna prescrizione ex art. 318-ter, d.lgs. n. 152/2006.
Tale orientamento, in linea con la giurisprudenza sviluppatasi nel settore della sicurezza sul lavoro, si pone anche in coerenza con quanto successivamente consolidato a livello normativo, sempre in tale settore, con l’articolo 15, d.lgs. n. 124/2004.
Nei successivi documenti di indirizzo emessi dalle Procure, oltre a trovarsi conferma di tale lettura, è emersa tuttavia un’importante precisazione riferita alla procedura estintiva ex Parte VI-bis, d.lgs. n. 152/06: ai fini dell’ammissione diretta a pagamento resta comunque necessario che l’organo di vigilanza proceda preliminarmente a verificare l’esistenza di un danno o di un pericolo concreto e attuale di danno alle risorse ambientali, urbanistiche o paesaggistiche protette. Tali evenienze, infatti, se riscontrate, porterebbero all’esclusione della possibilità di applicazione della procedura.
Alla luce di quanto sopra, le linee guida del Sistema Nazionale per la Protezione dell’Ambiente (SNPA) n. 38/2022, per l’applicazione della procedura estintiva delle contravvenzioni ambientali, ex Parte VI-bis, d.lgs. n. 152/2006, approvate con delibera del Consiglio del 20 dicembre 2021, raccomandano di aderire a tali letture maggioritarie, applicando la procedura estintiva sia ai casi di adempimento spontaneo che ai reati a condotta esaurita, previa necessaria indagine sugli effetti del reato e la verifica dell’assenza di danno o di pericolo concreto e attuale.
L’orientamento giurisprudenziale della Suprema Corte
La procedura di estinzione prevista dagli articoli 318 bis e ss., d.lgs. n. 152/2006, si applica tanto alle condotte esaurite – come tali dovendosi intendere tutte le condotte prive di conseguenze dannose o pericolose per cui risulti inutile o impossibile impartire prescrizioni al contravventore – quanto alle ipotesi in cui il contravventore abbia spontaneamente e volontariamente regolarizzato l’illecito commesso.
L’assunto in questione trova decisivo fondamento nell’articolo 15, comma 3, d.lgs. n. 124/2004 che, nell’ambito della normativa in materia di igiene e sicurezza sul lavoro, prevede l’applicazione della procedura di estinzione prevista dagli articoli 20 e ss., d.lgs. n. 758/1994 «alle condotte esaurite, ovvero alle ipotesi in cui il trasgressore abbia autonomamente provveduto all’adempimento degli obblighi di legge sanzionati precedentemente alla prescrizione».
È chiaro che la disposizione in esame identifica due condotte alternative, alle quali è parimenti possibile applicare la procedura estintiva in esame. Certamente, infatti, il legislatore ha inteso utilizzare la congiunzione “ovvero” attribuendole il significato di “oppure” e non quello di “cioè”; e ciò, sia perché ordinariamente questo è il significato giuridico del termine predetto, sia, soprattutto, perché nello stesso d.lgs. n. 124/2004 si utilizza la richiamata espressione attribuendole sempre un significato di alternatività. Questo è avviene agli articoli 11, commi 2 e 5, 13, commi 3 e 4 lettere c) e d), ma, soprattutto, al primo comma dello stesso art. 15, secondo cui «con riferimento alle leggi in materia di lavoro e legislazione sociale la cui applicazione è affidata alla vigilanza della direzione provinciale del lavoro, qualora il personale ispettivo rilevi violazioni di carattere penale, punite con la pena alternativa dell’arresto o dell’ammenda ovvero con la sola ammenda, impartisce al contravventore una apposita prescrizione obbligatoria ai sensi degli articoli 20 e 21 del decreto legislativo 19 dicembre 1994, n. 758, e per gli effetti degli articoli 23 e 24 e 25, comma 1, dello stesso decreto».
Pertanto, l’articolo 15, comma 3, del d.lgs. n. 124/2004 – così come sistematicamente interpretato – non solo conforma l’applicabilità della procedura estintiva anche alle condotte esaurite, ma, soprattutto, evidenzia la differenza intercorrente tra queste ultime e il ravvedimento operoso del contravventore: la regolarizzazione volontaria e spontanea dell’illecito può legittimare la procedura di estinzione de qua, ma è cosa diversa dalla condotta esaurita, ossia dall’illecito istantaneo non produttivo di conseguenze dannose o pericolose, per cui non sia possibile impartire prescrizioni, anch’esso considerato alternativamente dall’art. 15, comma 3, del d.lgs. n. 124 del 2004 e dunque idoneo a legittimare l’applicazione della procedura estintiva di cui agli artt. 20 e ss. del d.lgs. n. 758 del 2004.
Le conclusioni che si raggiungono in forza dell’analisi condotta sulla normativa in materia di igiene e sicurezza sul lavoro (articolo 15, comma 3, del d.lgs. n. 124/2004 e articoli 20 e ss., d.lgs. n. 758/1994) devono automaticamente estendersi alla procedura di cui all’art. 318 bis e ss del d.lgs. n. 152 del 2006. La procedura di estinzione prevista dal testo unico sull’ambiente è, infatti, costruita sul medesimo meccanismo previsto dalla normativa di cui al d.lgs. n. 758 del 1994, e, dunque – come segnalato anche dal ricorrente – ne segue l’interpretazione.
Soprattutto, deve rilevarsi che la conclusione cui si è pervenuti risponde – tanto nei reati ambientali quanto nelle violazioni in materia di sicurezza e igiene sul lavoro – ad esigenze di intrinseca ragionevolezza, in quanto impedisce di applicare un trattamento peggiorativo al soggetto che abbia commesso un illecito di limitata gravità, perché istantaneo e non produttivo di conseguenze dannose o pericolose, rispetto al contravventore che – pur avendovi spontaneamente posto rimedio – abbia commesso un illecito dannoso o pericoloso per l’ambiente o per la sicurezza dei lavoratori: se quest’ultimo soggetto può beneficare della procedura estintiva di cui agli articoli 318 bis e ss., d.lgs. n. 152/2006 e 20 e ss., d.lgs. n. 758/1994, tanto più la procedura in questione deve essere riconosciuta in capo al contravventore che abbia commesso una violazione meno grave – perché istantanea e privo di conseguenze – ed abbia correttamente proceduto al pagamento delle sanzioni amministrative imposte dall’autorità di vigilanza.
La conclusione cui si perviene, del resto è confermata dalla più recente giurisprudenza di legittimità.
Si afferma pacificamente, infatti, che l’intento del legislatore del 2004 di introdurre una generale procedura di estinzione delle meno gravi contravvenzioni in materia di lavoro e legislazione sociale mediante il pagamento nei termini indicati di una sanzione amministrativa, previa regolarizzazione (quando possibile e necessaria) delle sanzioni che avevano dato luogo all’infrazione comporta inevitabilmente il superamento di quell’orientamento che aveva ritenuto inapplicabile la procedura di estinzione delle contravvenzioni di cui agli articoli 20 e ss., d.lgs. n. 758/1994, nelle ipotesi di reati istantanei già perfezionatisi, ovvero nei casi in cui l’organo di vigilanza non abbia impartito al contravventore alcuna prescrizione per la già avvenuta spontanea regolarizzazione.
Al contrario, merita adesione il diverso e più persuasivo orientamento che, riferendosi alle c.d. “condotte esaurite”, evidenzia che la finalità dell’istituto consiste soprattutto nel consentire in via generale l’estinzione amministrativa del reato, anche quando non vi siano regolarizzazioni da effettuare, perché il reato è istantaneo o perché la regolarizzazione è già avvenuta spontaneamente (ex plurimis, Sez. 3, n. 37228 del 15/09/2015; Sez. 3, n. 34900 del 06/06/2007).
Nella stessa direzione si muovono le più risalenti pronunce che escludono la procedibilità dell’azione penale nel caso in cui l’autorità di vigilanza non abbia impartito prescrizioni (ex plurimis Sez. 3, n. 37228 del 15/09/2015; Sez. 3, n. 34900 del 06/06/2007) proprio in virtù delle modifiche apportate dall’articolo 15, comma 3, d.lgs. n. 124/2004, che, riconducendo tanto le condotte esaurite, quanto le condotte seguite dallo spontaneo ravvedimento operoso, alla procedura estintiva di cui agli articoli 20 e ss., d.lgs. n. 758/1994, impone di considerare la mancata indicazione di prescrizioni da parte dell’organo di vigilanza quale causa di improcedibilità dell’azione penale.
Né può ritenersi che la ritenuta conclusione sia smentita dalle più recenti pronunce di legittimità le quali – in senso contrario al predetto orientamento – affermano che in tema di prevenzione degli infortuni sul lavoro, l’omessa indicazione da parte dell’organo di vigilanza delle prescrizioni di regolarizzazione non è causa di improcedibilità dell’azione penale (ex plurimis, Sez. 3, n. 7678 del 13/01/2017; Sez. 3, n. 26758 del 05/05/2010).
Le pronunce in questione, infatti, prendono le mosse dal presupposto implicito secondo cui la procedura di estinzione possa applicarsi anche alle condotte esaurite, tanto che richiamano espressamente il disposto di cui all’articolo 15, comma 3, d.lgs. n. 124/2004, nella sua alternativa previsione delle condotte esaurite che si concretizzano negli illeciti istantanei e delle ipotesi di spontaneo ravvedimento operoso, e, proprio per questo, prevedono la possibilità di presentare istanza di oblazione in sede amministrativa o in sede penale, come imposto dalla lettura costituzionalmente orientata dell’articolo 24, comma 3, d.lgs. n. 758/1994.
Secondo i più recenti orientamenti, pertanto, la Procura è legittimata ad esercitare l’azione penale contro il contravventore che non abbia ricevuto prescrizioni di regolarizzazione da parte dell’autorità amministrativa (perché la condotta è esaurita e non sussistono prescrizioni da potere impartire), ma il contravventore, tanto che abbia commesso un illecito istantaneo, tanto che abbia spontaneamente regolarizzato l’illecito, può proporre istanza di oblazione al cui accoglimento e all’avvenuto pagamento segue l’estinzione del reato. Infatti, si afferma espressamente che «il beneficio in questione non potrebbe essergli precluso per il solo fatto che non ci sia nulla da regolarizzare».
In conclusione, deve quindi affermarsi che:
- la procedura estintiva delle contravvenzioni in materia ambientale prevista dagli artt. 318 bis e ss., d.lgs. n. 152/2006 è applicabile anche nel caso in cui, previo accertamento dell’assenza di danno o pericolo concreto di danno alle risorse ambientali, urbanistiche o paesaggistiche protette, l’autorità amministrativa di vigilanza competente non abbia impartito prescrizioni per regolarizzare la situazione di fatto che integra la contravvenzione accertata;
- l’articolo 15, comma 3, d.lgs. n. 124/2004, si riferisce sia alle ipotesi in cui la fattispecie è a condotta esaurita, sia alle ipotesi in cui il trasgressore abbia autonomamente provveduto, precedentemente all’emanazione della prescrizione, all’adempimento degli obblighi di legge sanzionati.
Le linee guida della Procura della Repubblica di Parma
La nota della Procura della Repubblica di Parma, prot. n. 10/2024, recante linee guida circa “Articolo 255, comma 1, decreto legislativo n. 152/2006 (abbandono di rifiuti), come modificato dall’articolo 6-ter, comma 1, legge 9 ottobre 2023, n. 137”, sulle procedure per l’estinzione delle contravvenzioni ambientali, afferma quanto segue:
«C/1 In primo luogo, dopo alcune incertezze iniziali, dovute soprattutto alla formulazione della norma di cui all’articolo 318-ter, comma 1 (“… l’organo di vigilanza … ovvero la polizia giudiziaria impartisce al contravventore un’apposita prescrizione, asseverata tecnicamente dall’ente specializzato competente nella materia trattata …”), che lasciavano intendere un obbligo per la P.G. di attivare la procedura per l’estinzione, la Corte di cassazione, ormai, ritiene non obbligatoria la procedura delle prescrizioni finalizzate all’estinzione (Corte di cassazione, Sez. III, 14 dicembre 2023, n. 685), tanto più che l’imputato – anche quando tale procedura non sia stata attivata – può comunque definire la propria posizione con l’oblazione.
C/2 In secondo luogo – in stretta connessione con quanto appena dedotto – vi sono dei casi in cui l’attivazione di prescrizioni appare difficilmente ipotizzabile: si pensi “ai reati a consumazione istantanea e privi di effetti dannosi o pericolosi, suscettibili di essere rimossi. Rientrano in tale categoria, ad esempio, un superamento, una tantum, dei limiti di emissione in atmosfera ex articolo 279, comma 2, d.lgs. n. 152/2006, o la gestione di rifiuti pericolosi non autorizzata in violazione delle prescrizioni dell’A.I.A., ex articolo 29 quattuordecies, comma 3, qualora si accerti che tali rifiuti siano già smaltiti (…).
Ad analoga conclusione deve pervenirsi nelle ipotesi in cui il contravventore abbia già spontaneamente posto in essere tutte le misure idonee a far cessare situazioni di pericolo o attività potenzialmente pericolose (ad esempio, provvedendo a rimuovere i rifiuti, illecitamente depositati, prima ed indipendentemente da qualsiasi prescrizione impartita dall’organo accertatore (…), essendo evidente che in tali casi ogni eventuale prescrizione risulterebbe inutiliter data».
Su tale posizione, c’è piena condivisione.
Tanto più, tutto quanto sopra è pacificamente acquisito anche dalla giurisprudenza della Suprema Corte, secondo cui: «la procedura di estinzione delle contravvenzioni in materia ambientale, prevista dagli articoli 318-bis e ss., d.lgs. n. 152/2006, si applica tanto alle condotte esaurite – come tali dovendosi intendere quelle prive di conseguenze dannose o pericolose per cui risulti inutile o impossibile impartire prescrizioni al contravventore – quanto alle ipotesi in cui il contravventore abbia spontaneamente o volontariamente regolarizzato l’illecito commesso prima dell’emanazione di prescrizioni». (Corte di cassazione, Sez. III, 26 agosto 2019, n. 36405).
Inopinatamente, però, la sopra citata nota della Procura, nella parte finale, dedicata proprio alla procedura di estinzione delle contravvenzioni, conclude così (in cauda venenum):
«In tema di definizione amministrativa, valgano le seguenti indicazioni:
- la procedura ex articoli 318-bis e ss. – pur non essendo obbligatoria per la Polizia giudiziaria (tanto che la mancata attivazione non preclude all’interessato di chiedere ed ottenere una definizione in via amministrativa) – appare comunque preferibile, con le precisazioni di cui al punto seguente;
- la fattibilità della procedura in questione va verificata di volta in volta, in quanto essa è collegata ad una situazione suscettibile di essere rimossa, il che non si verifica con condotte a consumazione istantanea (abbandono di un singolo rifiuto) e comunque quando la situazione pregiudizievole sia stata superata».
Come a dire che, se non è possibile impartire le prescrizioni, perché magari gli effetti sono stati già rimossi, neanche la procedura estintiva potrà essere applicata.
La procedura estintiva dei reati ambientali cd. “ora per allora”
Anche se in maniera non esplicita, l’estensore della nota della Procura di Parma ritiene – nel caso, per esempio, di una illecita gestione di rifiuti o di un deposito incontrollato di rifiuti – laddove gli stessi fossero già stati rimossi dallo stesso trasgressore, di non potersi dare luogo alla procedura estintiva. Ma così non è!
La procedura estintiva è sempre applicabile, anche ai casi in cui il trasgressore abbia provveduto autonomamente a regolarizzare la situazione, senza attendere la prescrizione dell’organo di vigilanza, mediante la procedura della cd. prescrizione “ora per allora”.
D’altronde, la stessa giurisprudenza di legittimità ha ritenuto superato l’orientamento che aveva ritenuto inapplicabile la procedura di estinzione delle contravvenzioni di cui agli artt. 20 e ss., d.lgs. n. 758/1994, nelle ipotesi di reati istantanei già perfezionatisi, ovvero nei casi in cui l’organo di vigilanza non avesse impartito al contravventore alcuna prescrizione per la già avvenuta spontanea regolarizzazione, in favore dell’ indirizzo per il quale la finalità dell’istituto consiste soprattutto nel consentire, in via generale, l’estinzione amministrativa del reato, anche quando non vi siano regolarizzazioni da effettuare, perché il reato è istantaneo o perché la regolarizzazione è già avvenuta spontaneamente. Indirizzo ritenuto coerente con l’intento del legislatore del 2004 di introdurre una generale procedura di estinzione delle meno gravi contravvenzioni in materia di lavoro e legislazione sociale (Corte di cassazione, Sez. III, 15/09/2015 n. 37228).
È sì possibile che prima dell’accertamento o della notificazione delle prescrizioni, la condotta tipica della contravvenzione accertata sia già cessata, senza che permangano ulteriori effetti da rimuovere.
Tale situazione si verifica qualora il trasgressore abbia autonomamente provveduto all’adempimento degli obblighi di legge sanzionati, oppure nelle ipotesi di reati a condotta esaurita (è il caso, ad esempio, di comunicazioni di legge effettuate tardivamente, oppure di un deposito incontrollato di rifiuti per smaltimento mantenuto oltre il termine previsto dalla normativa).
Considerato, però, che la procedura estintiva è finalizzata ad assicurare l’effettività dell’osservanza delle norme in materia ambientale, dando prevalenza all’interesse alla penale, anche nei casi sopra riportati il contravventore può e deve essere ammesso al pagamento della somma in sede amministrativa.
Tale interpretazione sottrae la norma a censure di legittimità costituzionale per violazione del principio di uguaglianza per trattamento differente di situazioni analoghe (cfr. Corte Costituzionale, sentenza n. 19 del 18 febbraio 1998).
Con riferimento alla procedura di estinzione delle contravvenzioni in materia di sicurezza sul lavoro tale interpretazione è stata codificata dall’articolo 15, comma 3, d.lgs. 23 aprile 2004, n. 124 (“La procedura di cui al presente articolo si applica anche nelle ipotesi in cui la fattispecie è a condotta esaurita, ovvero nelle ipotesi in cui il trasgressore abbia autonomamente provveduto all’adempimento degli obblighi di legge sanzionati precedentemente all’emanazione della prescrizione”).
Quanto previsto dal legislatore e dalla giurisprudenza per i reati in materia di sicurezza sul lavoro è applicabile ai reati ambientali di cui alla legge n. 68/2015, per l’analogia tra le due procedure di estinzione.
Pertanto, nelle suddette ipotesi, l’Ufficiale di polizia giudiziaria che accerta una contravvenzione rientrante nel campo di applicazione della legge n. 68/2015, potrà, a parere dello scrivente, redigere e notificare al contravventore il verbale di accertamento e ammissione diretta al pagamento.
Rimane in ogni caso fermo il presupposto dell’assenza di danno o di pericolo concreto e attuale di danno alle risorse ambientali, urbanistiche o paesaggistiche protette.
GLI ULTIMI ARTICOLI DELLO STESSO AUTORE
DISCIPLINA DEI CENTRI COMUNALI DI RACCOLTA
GLI ULTIMI 5 ARTICOLI SUL TEMA DELL’AMBIENTE
GLI ISPETTORI AMBIENTALI SONO INUTILI SE NON ILLEGITTIMI
IL SILENZIO ASSENSO ANCHE PER L’AUTORIZZAZIONE PAESAGGISTICA? (Consiglio di Stato n. 8610/2023)
ANCHE LA CASSAZIONE CENSURA LA “REGOLAMENTITE”, SUI RIFIUTI I COMUNI NON POSSONO INVENTARE SANZIONI
QUALI NORME APPLICARE ALL’ABBANDONO DI RIFIUTI
GLI ULTIMI 5 ARTICOLI PUBBLICATI
PER GLI INTERESSI SUL DEBITO PUBBLICO ITALIANO SI SPENDE QUANTO PER L’ISTRUZIONE
È ILLEGITTIMO L’AFFIDAMENTO ESTERNO DEL SERVIZIO DI GESTIONE DELLE IMMAGINI DELLE FOTOTRAPPOLE
SALVINI: ENTRO SETTEMBRE 2024 AVREMO IL NUOVO CODICE DELLA STRADA [CON VIDEO]
DISTURBO ALLA QUIETE PUBBLICA DURANTE MANIFESTAZIONI PUBBLICHE?
Copyright Ethica Societas, Human&Social Science Review © 2024 by Ethica Societas UPLI onlus.
ISSN 2785-602X. Licensed under CC BY-NC 4.0 
