LA TUTELA PAESAGGISTICA AL DI SOPRA DI OGNI ALTRO INTERESSE? Luigi De Simone

Il Legislatore ha previsto casi per cui è possibile riconoscere una deroga?

Abstract: La rigidità delle prescrizioni normative in tema di tutela paesaggistica rispetto alle opere realizzate in assenza del titolo paesaggistico obbligatorio è confermata da costante giurisprudenza. In particolare esamineremo due recentissime sentenze del Consiglio di Stato che ha affrontato la portata impositiva dei vincoli contenuti nel c.d. “Codice dei beni culturali e del paesaggio”, sia rispetto ad una modifica significativa del prospetto dell’immobile e sia rispetto alla richiesta di cambio di destinazione urbanistica di immobile in zona vincolata.

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Con due recentissime sentenze del Consiglio di Stato è stata affrontata la portata impositiva della tutela paesaggistica prevista dal Legislatore. In particolare è stata stabilita la severità delle prescrizioni contenute nell’art. 167¹ del D. Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 “Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell’articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137” (c.d. “Codice dei beni culturali e del paesaggio”), in tema di compatibilità paesaggistica di opere realizzate in assenza della relativa autorizzazione paesaggistica.

Prima di addentrarci nelle statuizione del giudice amministrativo di secondo grado bisogna chiedersi: cosa si intende per autorizzazione paesaggistica? Cosa si intende per accertamento di compatibilità paesaggistica?

In linea generale il Codice dei beni culturali e del paesaggio, tra le altre cose, si occupa della tutela paesaggistica, sulla scorta dei principi contenuti nella Convenzione Europea sul Paesaggio², adottata nel 2000 ed in vigore, in Italia, dal primo settembre 2006³. Per la tutela paesaggistica, in primis, occorre fare riferimento all’autorizzazione paesaggistica, ex articolo 146 del Codice⁴, che prevede il divieto per i proprietari, possessori o detentori a qualsiasi titolo di immobili o aree di interesse paesaggistico, tutelati dalla legge, di distruggerli e di introdurre modificazioni che rechino pregiudizio ai valori paesaggistici oggetto della protezione. A tal fine, gli interessati, hanno l’obbligo di presentare alle amministrazioni competenti il progetto degli interventi che intendono intraprendere, corredato della prescritta documentazione, e di astenersi dall’avviare i lavori fino a quando non ne abbiano ottenuta l’autorizzazione.

Occorre evidenziare che l’autorizzazione paesaggistica, atto autonomo e presupposto rispetto al permesso di costruire o agli altri titoli legittimanti l’intervento urbanistico-edilizio, è efficace per un periodo di cinque anni, scaduto il quale l’esecuzione dei lavori deve essere sottoposta a nuova autorizzazione, fatto salvo il caso in cui l’efficacia dell’autorizzazione si protrae per l’anno successivo la scadenza del quinquennio medesimo.

Nel caso in cui, per la realizzazione dei lavori manchi ab origine l’autorizzazione paesaggistica, ex articolo 146, gli interessati possono ricorrere alla richiesta di conformità urbanistica, prevista dal già citato articolo 167, oggetto del presente contributo, richiedendo il provvedimento in sanatoria, successiva alla realizzazione, anche parziale, degli interventi realizzati.

Proprio per comprendere l’orientamento restrittivo della giustizia amministrativa per il rilascio della “sanatoria paesaggistica”, occorre evidenziare che il comma 4 della norma appena citata prevede che essa può essere richiesta per i lavori, realizzati in assenza o difformità dall’autorizzazione paesaggistica, che non abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi, ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati, oppure per l’impiego di materiali in difformità dall’autorizzazione paesaggistica ed, infine, per i lavori comunque configurabili quali interventi di manutenzione ordinaria⁵ o straordinaria⁶, come definiti dall’articolo 3 comma 1, lettere a) e b), del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380.

Con la prima delle due sentenze citate⁷ i giudici di Palazzo Spada hanno chiarito un primo paletto all’interpretazione estensiva dell’applicabilità della sanatoria paesaggistica. Infatti hanno affermato che in base a generali criteri ermeneutici, visto che le ipotesi di cui al citato comma 4, recano eccezione a un principio di ordine generale (quello della generale non sanabilità ex post degli interventi assoggettati ad autorizzazione paesaggistica), le relative previsioni sono di stretta interpretazione e l’interprete deve prediligere l’opzione che abbia per effetto quello di restringerne il campo di applicazione, orientamento conforme al principio di tendenziale inestensibilità delle ipotesi di autorizzazione postuma in sanatoria.

I Giudici, pur riconoscendo che il cambio di destinazione d’uso di un locale garage in locali ad usi abitativi non abbia determinato incrementi della volumetria del fabbricato e della superficie astrattamente calpestabile, hanno, però, sostenuto che in realtà la trasformazione ha determinato comunque la “creazione di superfici utili”, condizione che impedisce, appunto, il ricorso al comma 4 richiamato e quindi alla sanatoria. Proprio la creazione di nuove superfici utili non può ricondursi al concetto di opere cc.dd. “minori”.

Con la seconda recentissima sentenza⁸, l’Autorità Giurisdizionale Amministrativa di secondo grado, ha confermato, come già deciso in primo grado, l’obbligo di demolizione di una tettoia in pannelli di policarbonato sorretta da una struttura portante in legno, con impianto elettrico e porte di accesso con maniglioni antipanico, di circa 20 mq., realizzata in una zona vincolata, in quanto deve essere esclusa la natura meramente pertinenziale della stessa ubicata sul retro del fabbricato, avendo realizzato, invece, nuovi volumi e alterando la sagoma dello stesso fabbricato. Inoltre, secondo i Giudici, un manufatto può essere considerato una pertinenza ai fini edilizi quando è funzionale all’edificio principale, ma quando non sia dotato di autonomo valore di mercato e non incide sul carico urbanistico. Quindi è mancante del carattere di pertinenzialità la struttura che venga realizzata su un’area diversa ed ulteriore rispetto a quella già legittimamente edificata.

Per le stesse motivazioni i Giudici hanno respinto i motivi opposti dai ricorrenti avverso l’Ordinanza di demolizione dell’opera de quo, che ritenevano le opere realizzate non soggette all’autorizzazione paesaggistica in quanto riconducibili alle categorie A.10 (opere di manutenzione e adeguamento degli spazi esterni) e A.12 (interventi da eseguirsi nelle aree di pertinenza degli edifici non comportanti significative modifiche degli assetti planimetrici e vegetazionali), indicate nell’allegato A (Interventi ed opere in aree vincolate esclusi dall’autorizzazione paesaggistica) del D.P.R. 13 febbraio 2017, n. 31⁹(Regolamento), e, quindi, soggetti a procedura semplificata. Secondo Palazzo Spada le opere non rientravano nelle due categorie citate poiché hanno determinato una significativa modifica dell’aspetto esteriore del fabbricato quanto a copertura, altezza e chiusure laterali nonché la creazione di nuovo volume con la realizzazione di una tettoia completamente abusiva.

In conclusione il Collegio condivide quanto osservato dal giudice di primo grado, aggiungendo una specifica sulla natura vincolata dell’ordine di demolizione previsto dall’art. 27¹⁰, comma 2, D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, trattandosi di opere eseguite in assenza di titolo edilizio su un’area soggetta a vincolo paesistico. Infatti ha posto l’attenzione sull’obbligo di ordinare la demolizione da parte dell’autorità, indipendentemente dal titolo edilizio richiesto e dalla natura pertinenziale o meno delle opere, in quanto la citata norma impone di adottare un provvedimento di demolizione per tutte le opere che siano, comunque, costruite senza titolo in aree sottoposte a vincolo paesaggistico.

NOTE

art. 167 rubricato “Ordine di rimessione in pristino o di versamento di indennità pecuniaria”
“ 1. In caso di violazione degli obblighi e degli ordini previsti dal Titolo I della Parte terza, il trasgressore è sempre tenuto alla rimessione in pristino a proprie spese, fatto salvo quanto previsto al comma 4. – comma 2. Con l’ordine di rimessione in pristino è assegnato al trasgressore un termine per provvedere. – comma 3 In caso di inottemperanza, l’autorità amministrativa preposta alla tutela paesaggistica provvede d’ufficio per mezzo del prefetto e rende esecutoria la nota delle spese. Laddove l’autorità amministrativa preposta alla tutela paesaggistica non provveda d’ufficio, il direttore regionale competente, su richiesta della medesima autorità amministrativa ovvero, decorsi centottanta giorni dall’accertamento dell’illecito, previa diffida alla suddetta autorità competente a provvedervi nei successivi trenta giorni, procede alla demolizione avvalendosi dell’apposito servizio tecnico-operativo del Ministero, ovvero delle modalità previste dall’articolo 41 del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, a seguito di apposita convenzione che può essere stipulata d’intesa tra il Ministero e il Ministero della difesa. – comma 4. L’autorità amministrativa competente accerta la compatibilità paesaggistica, secondo le procedure di cui al comma 5, nei seguenti casi: a) per i lavori, realizzati in assenza o difformità dall’autorizzazione paesaggistica, che non abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati; b) per l’impiego di materiali in difformità dall’autorizzazione paesaggistica; c) per i lavori comunque configurabili quali interventi di manutenzione ordinaria o straordinaria ai sensi dell’articolo 3 del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380. – comma 5 Il proprietario, possessore o detentore a qualsiasi titolo dell’immobile o dell’area interessati dagli interventi di cui al comma 4 presenta apposita domanda all’autorità preposta alla gestione del vincolo ai fini dell’accertamento della compatibilità paesaggistica degli interventi medesimi. L’autorità competente si pronuncia sulla domanda entro il termine perentorio di centottanta giorni, previo parere vincolante della soprintendenza da rendersi entro il termine perentorio di novanta giorni. Qualora venga accertata la compatibilità paesaggistica, il trasgressore è tenuto al pagamento di una somma equivalente al maggiore importo tra il danno arrecato e il profitto conseguito mediante la trasgressione. L’importo della sanzione pecuniaria è determinato previa perizia di stima. In caso di rigetto della domanda si applica la sanzione demolitoria di cui al comma 1. La domanda di accertamento della compatibilità paesaggistica presentata ai sensi dell’articolo 181, comma 1-quater, si intende presentata anche ai sensi e per gli effetti di cui al presente comma. – comma 6 Le somme riscosse per effetto dell’applicazione del comma 5, nonché per effetto dell’articolo 1, comma 37, lettera b), n. 1), della legge 15 dicembre 2004, n. 308, sono utilizzate, oltre che per l’esecuzione delle rimessioni in pristino di cui al comma 1, anche per finalità di salvaguardia nonché per interventi di recupero dei valori paesaggistici e di riqualificazione degli immobili e delle aree degradati o interessati dalle rimessioni in pristino. Per le medesime finalità possono essere utilizzate anche le somme derivanti dal recupero delle spese sostenute dall’amministrazione per l’esecuzione della rimessione in pristino in danno dei soggetti obbligati, ovvero altre somme a ciò destinate dalle amministrazioni competenti”.
adottata dal Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa il 19 luglio 2000 e ratificata a Firenze il 20 ottobre del 2000 dai Ministri competenti per il paesaggio, espressamente citata dall’art. 132 del Codice dei beni culturali e del paesaggio.
con Legge 9 gennaio 2006, n. 14 rubricata “Ratifica ed esecuzione della Convenzione europea sul paesaggio, fatta a Firenze il 20 ottobre 2000”.
art. 146 rubricato “Autorizzazione”
1. I proprietari, possessori o detentori a qualsiasi titolo di immobili ed aree di interesse paesaggistico, tutelati dalla legge, a termini dell’articolo 142, o in base alla legge, a termini degli articoli 136, 143, comma 1, lettera d), e 157, non possono distruggerli, né introdurvi modificazioni che rechino pregiudizio ai valori paesaggistici oggetto di protezione. – comma 2 I soggetti di cui al comma 1 hanno l’obbligo di presentare alle amministrazioni competenti il progetto degli interventi che intendano intraprendere, corredato della prescritta documentazione, ed astenersi dall’avviare i lavori fino a quando non ne abbiano ottenuta l’autorizzazione. – comma 3 La documentazione a corredo del progetto è preordinata alla verifica della compatibilità fra interesse paesaggistico tutelato ed intervento progettato. Essa è individuata, su proposta del Ministro, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, d’intesa con la Conferenza Stato-regioni, e può essere aggiornata o integrata con il medesimo procedimento. – comma 4 L’ autorizzazione paesaggistica costituisce atto autonomo e presupposto rispetto al permesso di costruire o agli altri titoli legittimanti l’intervento urbanistico-edilizio. Fuori dai casi di cui all’articolo 167, commi 4 e 5, l’autorizzazione non può essere rilasciata in sanatoria successivamente alla realizzazione, anche parziale, degli interventi. L’autorizzazione è efficace per un periodo di cinque anni, scaduto il quale l’esecuzione dei progettati lavori deve essere sottoposta a nuova autorizzazione. I lavori iniziati nel corso del quinquennio di efficacia dell’autorizzazione possono essere conclusi entro e non oltre l’anno successivo la scadenza del quinquennio medesimo. Il termine di efficacia dell’autorizzazione decorre dal giorno in cui acquista efficacia il titolo edilizio eventualmente necessario per la realizzazione dell’intervento, a meno che il ritardo in ordine al rilascio e alla conseguente efficacia di quest’ultimo non sia dipeso da circostanze imputabili all’interessato. – comma 5 5. Sull’istanza di autorizzazione paesaggistica si pronuncia la regione, dopo avere acquisito il parere vincolante del soprintendente in relazione agli interventi da eseguirsi su immobili ed aree sottoposti a tutela dalla legge o in base alla legge, ai sensi del comma 1, salvo quanto disposto all’articolo 143, commi 4 e 5. Il parere del Soprintendente, all’esito dell’approvazione delle prescrizioni d’uso dei beni paesaggistici tutelati, predisposte ai sensi degli articoli 140, comma 2, 141, comma 1, 141-bise 143, comma 1, lettere b), c) e d), nonché della positiva verifica da parte del Ministero su richiesta della regione interessata, dell’avvenuto adeguamento degli strumenti urbanistici, assume natura obbligatoria non vincolante ed è reso nel rispetto delle previsioni e delle prescrizioni del piano paesaggistico, entro il termine di quarantacinque giorni dalla ricezione degli atti, decorsi i quali l’amministrazione competente provvede sulla domanda di autorizzazione. – comma 6. La regione esercita la funzione autorizzatoria in materia di paesaggio avvalendosi di propri uffici dotati di adeguate competenze tecnico-scientifiche e idonee risorse strumentali. Può tuttavia delegarne l’esercizio, per i rispettivi territori, a province, a forme associative e di cooperazione fra enti locali come definite dalle vigenti disposizioni sull’ordinamento degli enti locali, agli enti parco, ovvero a comuni, purché gli enti destinatari della delega dispongano di strutture in grado di assicurare un adeguato livello di competenze tecnico-scientifiche nonché di garantire la differenziazione tra attività di tutela paesaggistica ed esercizio di funzioni amministrative in materia urbanistico-edilizia. – comma 7. L’amministrazione competente al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, ricevuta l’istanza dell’interessato, verifica se ricorrono i presupposti per l’applicazione dell’articolo 149, comma 1, alla stregua dei criteri fissati ai sensi degli articoli 140, comma 2, 141, comma 1, 141-bis e 143, comma 1 lettere b), c) e d). Qualora detti presupposti non ricorrano, l’amministrazione verifica se l’istanza stessa sia corredata della documentazione di cui al comma 3, provvedendo, ove necessario, a richiedere le opportune integrazioni e a svolgere gli accertamenti del caso. Entro quaranta giorni dalla ricezione dell’istanza, l’amministrazione effettua gli accertamenti circa la conformità dell’intervento proposto con le prescrizioni contenute nei provvedimenti di dichiarazione di interesse pubblico e nei piani paesaggistici e trasmette al soprintendente la documentazione presentata dall’interessato, accompagnandola con una relazione tecnica illustrativa nonché con una proposta di provvedimento, e dà comunicazione all’interessato dell’inizio del procedimento e dell’avvenuta trasmissione degli atti al soprintendente, ai sensi delle vigenti disposizioni di legge in materia di procedimento amministrativo. – comma 8. Il soprintendente rende il parere di cui al comma 5, limitatamente alla compatibilità paesaggistica del progettato intervento nel suo complesso ed alla conformità dello stesso alle disposizioni contenute nel piano paesaggistico ovvero alla specifica disciplina di cui all’articolo 140, comma 2, entro il termine di quarantacinque giorni dalla ricezione degli atti. Il soprintendente, in caso di parere negativo, comunica agli interessati il preavviso di provvedimento negativo ai sensi dell’articolo 10-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241. Entro venti giorni dalla ricezione del parere, l’amministrazione provvede in conformità. – comma 9. Decorsi inutilmente sessanta giorni dalla ricezione degli atti da parte del soprintendente senza che questi abbia reso il prescritto parere, l’amministrazione competente provvede comunque sulla domanda di autorizzazione. Con regolamento da emanarsi ai sensi dell’articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, entro il 31 dicembre 2008, su proposta del Ministro d’intesa con la Conferenza unificata, salvo quanto previsto dall’articolo 3 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, sono stabilite procedure semplificate per il rilascio dell’autorizzazione in relazione ad interventi di lieve entità in base a criteri di snellimento e concentrazione dei procedimenti, ferme, comunque, le esclusioni di cui agli articoli 19, comma 1 e 20, comma 4 della legge 7 agosto 1990, n. 241 e successive modificazioni. – comma 10. Decorso inutilmente il termine indicato all’ultimo periodo del comma 8 senza che l’amministrazione si sia pronunciata, l’interessato può richiedere l’autorizzazione in via sostitutiva alla regione, che vi provvede, anche mediante un commissario ad acta, entro sessanta giorni dal ricevimento della richiesta. Qualora la regione non abbia delegato gli enti indicati al comma 6 al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, e sia essa stessa inadempiente, la richiesta del rilascio in via sostitutiva è presentata al soprintendente. – comma 11. L’autorizzazione paesaggistica è trasmessa, senza indugio, alla soprintendenza che ha reso il parere nel corso del procedimento, nonché, unitamente allo stesso parere, alla regione ovvero agli altri enti pubblici territoriali interessati e, ove esistente, all’ente parco nel cui territorio si trova l’immobile o l’area sottoposti al vincolo. – comma 12. L’autorizzazione paesaggistica è impugnabile, con ricorso al tribunale amministrativo regionale o con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, dalle associazioni portatrici di interessi diffusi individuate ai sensi delle vigenti disposizioni di legge in materia di ambiente e danno ambientale, e da qualsiasi altro soggetto pubblico o privato che ne abbia interesse. Le sentenze e le ordinanze del Tribunale amministrativo regionale possono essere appellate dai medesimi soggetti, anche se non abbiano proposto ricorso di primo grado. – comma 13. Presso ogni amministrazione competente al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica è istituito un elenco delle autorizzazioni rilasciate, aggiornato almeno ogni trenta giorni e liberamente consultabile, anche per via telematica, in cui è indicata la data di rilascio di ciascuna autorizzazione, con la annotazione sintetica del relativo oggetto. Copia dell’elenco è trasmessa trimestralmente alla regione e alla soprintendenza, ai fini dell’esercizio delle funzioni di vigilanza. – comma 14. Le disposizioni dei commi da 1 a 13 si applicano anche alle istanze concernenti le attività di coltivazione di cave e torbiere nonché per le attività minerarie di ricerca ed estrazione incidenti sui beni di cui all’articolo 134. comma 15. (comma abrogato). comma 16. Dall’attuazione del presente articolo non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.
lettera a) “interventi di manutenzione ordinaria”: gli interventi edilizi che riguardano le opere di riparazione, rinnovamento e sostituzione delle finiture degli edifici e quelle necessarie ad integrare o mantenere in efficienza gli impianti tecnologici esistenti;
lettera b) “interventi di manutenzione straordinaria”: le opere e le modifiche necessarie per rinnovare e sostituire parti anche strutturali degli edifici, nonché per realizzare ed integrare i servizi igienico-sanitari e tecnologici, sempre che non alterino la volumetria complessiva degli edifici e non comportino mutamenti urbanisticamente rilevanti delle destinazioni d’uso implicanti incremento del carico urbanistico. Nell’ambito degli interventi di manutenzione straordinaria sono ricompresi anche quelli consistenti nel frazionamento o accorpamento delle unità immobiliari con esecuzione di opere anche se comportanti la variazione delle superfici delle singole unità immobiliari nonché del carico urbanistico purché non sia modificata la volumetria complessiva degli edifici e si mantenga l’originaria destinazione d’uso. Nell’ambito degli interventi di manutenzione straordinaria sono comprese anche le modifiche ai prospetti degli edifici legittimamente realizzati necessarie per mantenere o acquisire l’agibilità dell’edificio ovvero per l’accesso allo stesso, che non pregiudichino il decoro architettonico dell’edificio, purché l’intervento risulti conforme alla vigente disciplina urbanistica ed edilizia e non abbia ad oggetto immobili sottoposti a tutela ai sensi del Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42.
Consiglio di Stato, sezione VII, sentenza n. 11390 del 10 novembre 2023 e pubblicata il 31 dicembre 2023.
Consiglio di Stato, sezione VII, sentenza n. 574 del 15 dicembre 2023 e pubblicata il 18 gennaio 2024.
rubricato “Regolamento recante individuazione degli interventi esclusi dall’autorizzazione paesaggistica o sottoposti a procedura autorizzatoria semplificata”.
articolo rubricato “Vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia”.