I comuni non hanno autonomia impositiva e l’articolo 198 del TUA non prevede sanzioni, pertanto si applica anche ai privati che abbandonano rifiuti la sola sanzione penale di cui al novellato articolo 255 del TUA ovvero il CdS
Abstract: La riforma introdotta con il decreto giustizia, convertito con la legge 137/2023, che dallo scorso 10 ottobre 2023 ha introdotto la sanzione penale anche per gli abbandoni di rifiuti da parte dei privati, come era già previsto per le imprese, non lascia alcuna autonomia ai comuni di prevedere differenti ipotesi sanzionatorie amministrative con i propri regolamenti -e se previste non possono essere più applicate- e quindi sono illegittime sul piano amministrativo, in quanto prive di previsione normativa, e omissive sul piano penale. Questo ha dei grandi risvolti anche nelle procedure per la legittimità e nelle modalità di impiego delle fototrappole.
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Autonomia impositiva e riserva di legge
Com’é noto, la Costituzione impone la riserva di legge per poter imporre ai cittadini qualsiasi comportamento, o meglio prestazione personale, ovvero qualsiasi tassa o sanzione, ossia tutto ciò che costituisca una prestazione patrimoniale (art. 23 Cost.[1]).
Il potere legislativo appartiene, nell’ambito delle competenze ripartite dalla stessa Costituzione, allo Stato e alle Regioni (art. 117 Cost.[2]), mentre i comuni possono adottare atti normativi di secondo livello, in ordine gerarchico così come li classifica le Preleggi (art. 1[3]), ossia i Regolamenti, definiti “atti amministrativi generali a contenuto normativo” (art. 14 DPR 1199/1971[4]).
Ne consegue, con tutta evidenza, che i comuni possono adottare dei regolamenti -e quindi dettare norme- nelle materie di propria competenza e secondo i principi che definisce la legge e solo entro questi confini (at. 7 TUEL[5]), ma essi non possono mai istituire alcuna sanzione personale, ossia un obbligo di condotta, o patrimoniale, attraverso l’obbligo del pagamento di una somma di denaro, se esse non siano espressamente previste dalla legge.
Il fondamento sociologico giuridico della sanzione amministrativa
L’ordinamento italiano ha una tradizione panpenalistica, ossia una cultura che ritiene di punire ogni violazione alle norme con una sanzione afflittiva personale di tipo penale, questo orientamento, che caratterizza le democrazie meno evolute, ha trovato un limite solo dopo 33 anni di vita della Repubblica, agli inizi degli anni ’80, con la legge l. 24.11.1981, n. 689.
La sanzione amministrativa si caratterizza per il fatto che non sia applicata dall’organo giurisdizionale bensì da quello amministrativo e consiste nel pagamento di una somma di denaro (art. 10 l. 689/1981[6]).
Questa norma costituisce la legge generale sulle sanzioni amministrative pecuniarie che ha innovato il precedente sistema penale, come afferma anche il titolo della norma stessa “Modifiche al sistema penale“.
L’inconcepibilità della sanzione amministrativa in bianco
Essa quindi, pur caratterizzandosi per il sanzionamento solo in termini economici, non perde il carattere afflittivo e le finalità di prevenzione generale e speciale che caratterizza la pena, poiché essa resta una pena in senso tecnico[7] è una forma di reazione dell’ordinamento alla violazione di un precetto, anzi proprio per l’immediatezza della sanzione può costituire un deterrente ancora maggiore.
Non è quindi concettualmente corretto assimilare alla sanzione amministrativa ogni strumento di reazione da parte dell’ordinamento che non abbia anche un intento di punire l’autore dell’illecito e quindi una sanzione ricollegata alla violazione della norma (c.d. “norma in bianco“) e quindi le misure ripristinatorie, che hanno lo scopo di restaurare la legalità violata ma non perseguono finalità afflittive e di prevenzione.
La riserva di legge come principio di legalità per l’imposizione delle sanzioni amministrative
Per le considerazioni svolte sinora, le sanzioni amministrative si possono applicare in tutti i casi in cui in un atto normativo, legislativo o amministrativo, si disponga un divieto e si ricolleghi una sanzione alla violazione ma, mentre il divieto può essere stabilitò nell’ambito di una potestà normativa generale fissata dall’ordinamento, la sanzione deve essere espressamente prevista dalla legge.
La riserva di legge sulle sanzioni, oltre che dalla previsione costituzionale generale di cui al già citato art. 23, è espressamente prevista dalla disciplina generale delle sanzioni amministrative che fonda il principio di legalità sul presupposto che la sanzione debba essere prevista solo dalla legge e che essa sia anteriore al fatto commesso (art. 1 l. 689/1981[8]). Una tale disposizione esclude qualsiasi interpretazione analogica o qualsiasi libertà ermeneutica.
La potestà regolamentare dei comuni in tema di rifiuti come norma in bianco
Il c.d. Testo unico sull’ambiente, prevede il concorso dei comuni nella disciplina della gestione dei rifiuti, istituendo quindi il fondamento per materia della potestà normativa regolamentaria (art. 198 c.2 d.lgs.152/2006[9]).
Tuttavia questa disposizione non prevede alcuna sanzione per l’inottemperanza dei regolamenti comunali in tema di rifiuti, rappresenta quindi una vera e propria norma in bianco, pertanto i cittadini possono essere puniti solo nelle fattispecie espressamente previste nel c.d. Testo unico ambientale e quindi, per quanto riguarda specificatamente per gli abbanoni di rifiuti da parte dei privati, solo ai sensi e per gli effetti dell’art. 255 del d. lgs. 152/2006.
Come si è già detto, la legge 9 ottobre 2023, n. 137 ha reso definitivo la penalizzazione dell’abbandono di rifiuti da parte dei privati, che da illecito amministrativo è diventato un reato contravvenzionale, quindi non è assolutamente concepibile poter applicare qualsiasi ipotesi di violazione amministrativa prevista autonomamente da regolamenti comunali mancando della previsione di legge richiesta come fondamento dalla legge (art. 23 Cost. e art. 1 l. 689/1981), con esclusione dei casi in cui ciò avvenga sulla strada e sull sue pertinenze (art. 15 CdS).
Sanzioni amministrative illegittime e omissive nel caso di abbandono di rifiuti
La riforma normativa introdotta dall’art. 6-ter della legge 137/2023, disciplinando espresamente l’ “Abbandono di rifiuti”, ha prodotto grandi trasformazioni nell’attività di polizia ambientale e in particolare:
- illegittimità dell’applicabilità di qualsiasi sanzione amministrativa in tutti i casi in cui si configuri l’abbandono di rifiuti sul suolo, nel suolo, nelle acque superficiali o sottoerranee (art. 255 c. 1 d. lgs. 152/2006[10]), pertanto non trovano alcun fondamento giuridico, ad esempio, le precedenti ipotesi di mancanto o errato conferimento di rifiuti secondo le disposizioni regolamentarie comunali;
- omissione dei doveri d’ufficio dell’operatore di polizia giudiziaria che non accerti la notizia di reato e rimetta l’informativa all’autorità giudiziaria (art. 347 c.p.p.[11]) in tutti i casi in cui rinvenga rifiuti abbandonati sul suolo, nel suolo, nelle acque superficiali o sotterranee;
- inutilizzabilità degli operatori ecologici o delle imprese di smaltimento dei rifiuti per l’apertura dei sacchetti di rifiuti abbandonati senza la previa nomina di ausiliario di polizia giudiziaria (art. 348 c. 4 c.p.p.[12]);
- inutilizzabilità degli ispettori ambientali, poiché essendo privi della qualifica di polizia giudiziaria non possono fare altro che limitarsi alla segnalazione alle autorità competenti come qualsiasi privato cittadino;
- inutilizzabilità delle fototrappole se non previa valutazione d’impatto sulla protezione dei dati-DPIA specifica ai sensi dell’art. 23 e ss. del d. lgs.51/2018 e con le modalità di trattamento dei dati previste dal DPR 15/2018, non trovando applicazione la disciplina generale sulla protezione dei dati (art. 2 par. 2 lett. d GDPR) ma la normativa specifica in attuazione della c.d. direttiva sicurezza di cui alla Direttiva UE 2016/680 (art. 1 d. lgs. 51/2018).
Eccezioni alla disciplina penale in tema di rifiuti
Resistono alla nuova disciplina panpenalistica le fattispecie di abbandono di rifiuti quelli di piccolissime dimensioni, come scontrini, fazzoletti di carta e gomme da masticare (art. 232-ter d. lgs. 152/2006), che restano soggetti alla sanzione amministrativa per espressa previsione del Testo unico ambientale (art. 255 c. 1-bis).
Inoltre, in applicazione del principio di specialità, ossia del concorso apparente di norme, rientrano nella disciplina amministrativa gli abbandoni di rifiuti in ambito stradale (art. 15 CdS).
NOTE
[1] Costituzione, art. 23 «Nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge».
[2] Costituzione, art. 117 «La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonchè dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali. …omissis…».
[3] Codice Civile, Disposizioni sulla legge in generale, art. 1 (indicazione delle fonti) «Sono fonti del diritto: 1) le leggi; 2) i regolamenti; 3) le norme corporative; 4) gli usi».
[4] D.P.R. 24 novembre 1971 n. 1199, art. 14 (Decisione del ricorso straordinario) « …omissis… Qualora il decreto di decisione del ricorso straordinario pronunci l’annullamento di atti amministrativi generali a contenuto normativo, … omissis…».
[5] Decreto-legislativo 18 agosto 2000, n. 267, Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, art. 7 (Regolamenti) «Nel rispetto dei principi fissati dalla legge e dello statuto, il comune e la provincia adottano regolamenti nelle materie di propria competenza ed in particolare per l’organizzazione e il funzionamento delle istituzioni e degli organismi di partecipazione, per il funzionamento degli organi e degli uffici e per l’esercizio delle funzioni».
[6] Legge 24 novembre 1981 n. 689, Modifiche al sistema penale, art. 10 (Sanzione amministrativa pecuniaria e rapporto tra limite minimo e limite massimo) «1. La sanzione amministrativa pecuniaria consiste nel pagamento di una somma non inferiore a euro 10 e non superiore a euro 15.000. 2. Le sanzioni proporzionali non hanno limite massimo. 3. Fuori dei casi espressamente stabiliti dalla legge, il limite massimo della sanzione amministrativa pecuniaria non può, per ciascuna violazione, superare il decuplo del minimo».
[7] Zanobini, G., Le sanzioni amministrative, Torino, 1924.
[8] Legge 689/1981, art. 1 (Principio di legalità) «1. Nessuno può essere assoggettato a sanzioni amministrative se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima della commissione della violazione. 2. Le leggi che prevedono sanzioni amministrative si applicano soltanto nei casi e per i tempi in esse considerati».
[9] Decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, Norme in materia ambientale, art. 198 (competenze dei comuni) « …omissis… 2. I comuni concorrono a disciplinare la gestione dei rifiuti urbani con appositi regolamenti che, nel rispetto dei principi di trasparenza, efficienza, efficacia ed economicità e in coerenza con i piani d’ambito adottati ai sensi dell’articolo 201, comma 3, stabiliscono in particolare: a) le misure per assicurare la tutela igienico-sanitaria in tutte le fasi della gestione dei rifiuti urbani; b) le modalità del servizio di raccolta e trasporto dei rifiuti urbani; c) le modalità del conferimento, della raccolta differenziata e del trasporto dei rifiuti urbani al fine di garantire una distinta gestione delle diverse frazioni di rifiuti e promuovere il recupero degli stessi; d) le norme atte a garantire una distinta ed adeguata gestione dei rifiuti urbani pericolosi e dei rifiuti da esumazione ed estumulazione di cui all’articolo 184, comma 2, lettera f); e) le misure necessarie ad ottimizzare le forme di conferimento, raccolta e trasporto dei rifiuti primari di imballaggio in sinergia con altre frazioni merceologiche, fissando standard minimi da rispettare; f) le modalità di esecuzione della pesata dei rifiuti urbani prima di inviarli al recupero e allo smaltimento;… omissis…»
[10] Decreto legislativo 152/2006, art. 255 (abbandono di rifiuti) «1. Fatto salvo quanto disposto dall’articolo 256, comma 2, chiunque, in violazione delle disposizioni degli articoli 192, commi 1 e 2, 226, comma 2, e 231, commi 1 e 2, abbandona o deposita rifiuti ovvero li immette nelle acque superficiali o sotterranee è punito con l’ammenda da mille euro a diecimila euro. Se l’abbandono riguarda rifiuti pericolosi, la pena è aumentata fino al doppio. …omissis…».
[11] Codice di procedura penale, art. 347 (Obbligo di riferire la notizia del reato) «1. Acquisita la notizia di reato, la polizia giudiziaria, senza ritardo, riferisce al pubblico ministero, per iscritto, gli elementi essenziali del fatto e gli altri elementi sino ad allora raccolti, indicando le fonti di prova e le attività compiute, delle quali trasmette la relativa documentazione. …omissis…».
[12] Codice di procedura penale, art. 348 (Assicurazione delle fonti di prova) «4. La polizia giudiziaria, quando, di propria iniziativa o a seguito di delega del pubblico ministero, compie atti od operazioni che richiedono specifiche competenze tecniche, può avvalersi di persone idonee le quali non possono rifiutare la propria opera».
[13] decreto legislativo 152/2006, art. 232-ter (Divieto di abbandono di rifiuti di piccolissime dimensioni), «1. Al fine di preservare il decoro urbano dei centri abitati e per limitare gli impatti negativi derivanti dalla dispersione incontrollata nell’ambiente di rifiuti di piccolissime dimensioni, quali anche scontrini, fazzoletti di carta e gomme da masticare, è vietato l’abbandono di tali rifiuti sul suolo, nelle acque, nelle caditoie e negli scarichi».
[14] Decreto legislativo 152/2006, art. 255 (abbandono di rifiuti) «1-bis. Chiunque viola il divieto di cui all’articolo 232-ter è punito con la sanzione amministrativa pecuniaria da euro trenta a euro centocinquanta. Se l’abbandono riguarda i rifiuti di prodotti da fumo di cui all’articolo 232-bis, la sanzione amministrativa è aumentata fino al doppio. …omissis… ».
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