IL PREAVVISO DI FERMO AMMINISTRATIVO: IMPUGNABILITÀ E CRITERI DI RIPARTIZIONE DELLA COMPETENZA GIURISDIZIONALE, Chiara Salzano e Nicola Quarantiello

Il contrasto normativo e giurisprudenziale nel caso di mancato pagamento di sanzioni al Codice della Strada

Chiara Salzano, giurista specializzata in diritto civile, collaboratrice di staff della Polizia municipale di Benevento

Abstract: Breve dissertazione circa il contrasto normativo-giurisprudenziale concernente il preavviso di fermo amministrativo, scaturito a seguito di mancato pagamento di sanzioni amministrative extratributarie afferenti al Codice della Strada.

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Nicola Quarantiello, sottufficiale della Polizia municipale di Benevento.

Il preavviso di fermo amministrativo ex art. 86 del d.P.R. n. 602 del 1973, nella qualità di specifica misura preordinata alla realizzazione del credito dell’Amministrazione, immediatamente antecedente all’iscrizione di fermo presso i registri P.R.A., condivide dal punto di vista sostanziale, grazie alla propria atipicità e, di converso, per carenza di puntuale previsione normativa, i presupposti, le finalità e gli effetti dell’atto di precetto di cui all’art. 480 c.p.c., pur in considerazione dei limiti imposti dai principi di proporzionalità e ragionevolezza, i quali spingono a considerare il rapporto tra il valore del credito in riscossione e il bene sottoposto alla misura⁽¹⁾, stante la permanenza del vincolo di indisponibilità relativa del bene.

Il riscontro normativo, sussunto dalla previsione generale teoretica in tema di fermo amministrativo, è ricavato dall’art. 86 DPR 602/73 nuovo comma 2 Dl 69/2013, il quale statuisce che, essendo questa una misura provvisoria a garanzia di un credito: “1) decorso inutilmente il termine di cui all’articolo 50, comma 1, il concessionario può disporre il fermo dei beni mobili del debitore o dei coobbligati iscritti in pubblici registri dandone notizia alla direzione regionale delle entrate ed alla regione di residenza. 2) La procedura di iscrizione del fermo di beni mobili registrati e’ avviata dall’agente della riscossione con la notifica al debitore o ai coobbligati iscritti nei pubblici registri di una comunicazione preventiva contenente l’avviso che, in mancanza del pagamento delle somme dovute entro il termine di trenta giorni, sarà eseguito il fermo, senza necessità di ulteriore comunicazione, mediante iscrizione del provvedimento che lo dispone nei registri mobiliari, salvo che il debitore o i coobbligati, nel predetto termine, dimostrino all’agente della riscossione che il bene mobile è strumentale all’attività di impresa o della professione.”

Si offre, sul punto, lo stralcio di una sentenza teleologicamente dirimente delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, n. 15354/2015, con cui si puntualizza che il fermo amministrativo non può essere più considerato, de facto, come mero atto esecutivo prodromico all’esecuzione, ma anche come misura afflittiva, volta ad indurre il debitore all’adempimento.

Il fermo e il preavviso di fermo sono, così “atti che partecipano del giudizio di esecuzione o come atti non esecutivi, né prodromici alla esecuzione, ma di natura cautelare e/o coercitiva” per cui “Data la natura afflittiva e non esecutiva del fermo amministrativo il relativo procedimento è impugnabile in base alle norme generali in tema di riparto di competenza per materia e per valore: tutto dipenderà quindi, dalla natura del credito in virtù del quale viene iscritto: se il credito è di natura previdenziale sarà competente il Tribunale del Lavoro (cfr. Cass., SS.UU., n. 959/2017)⁽²⁾”.

Riguardo al riparto di competenza giurisdizionale tra Giudice di Pace (rectius Giudice Ordinario) e Commissione Tributaria, la giurisprudenza, volendo privilegiare il carattere di necessità logica in senso estensivo, così come individuato all’interno dell’ordinanza della S.C. 10672/2009 ⁽³⁾, ha previsto il seguente criterio: se il fermo amministrativo è disposto per crediti tributari, la relativa opposizione andrà sollevata dinanzi al Giudice Tributario; se, invece, il credito per il quale viene disposto il fermo ha natura “non tributaria”, altresì definita, “extratributaria”, il Giudice competente sarà quello individuato secondo i criteri normali che presiedono (ex art. 103 Cost.) al riparto di giurisdizione: e poiché il fermo ha natura cautelare (e non è un atto amministrativo), il Giudice dinanzi al quale proporre l’opposizione sarà il Giudice Ordinario.

Per i crediti derivanti da mancata riscossione di sanzioni per violazione al Codice della Strada, indipendentemente dall’importo, la giurisdizione è certamente attribuibile al Giudice di Pace territorialmente competente a conoscere la causa. Infatti, trattandosi di giudizio di accertamento negativo, valgono gli stessi criteri di competenza previsti dagli art. 6 e 7 del D. Lgs. n. 150/2011.

Tra le numerose altre pronunce sul tema, vi è anche una recente sentenza di Cassazione, a seguito del sollevato conflitto di competenza ex art. 45 c.p.c., con cui è sostenuta la effettiva competenza del Giudice di Pace, in ordine alle sanzioni amministrative per violazione al Codice della Strada, in quanto la stessa si radica per materia sia in relazione alle controversie aventi ad oggetto opposizione a verbale di accertamento, sia a quelle aventi ad oggetto opposizione ad ordinanza-ingiunzione. Lo stesso vale con riferimento all’impugnativa del preavviso di fermo, in quanto, si ribadisce, trattasi di “azione di accertamento negativo” ⁽⁴⁾.

Con la sentenza n. 21914/14 la Suprema Corte ha precisato che l’opposizione al preavviso di fermo si configura ai sensi dell’art 615 comma I c.p.c., laddove si fondi sulla mancata notificazione dei verbali e delle cartelle e sul decorso del termine di prescrizione. E pertanto la competenza spetta al Giudice di Pace avuto riguardo ai criteri per materia individuati dall’art. 7 del dlgs. 1 settembre 2011, n. 150, al pari della cognizione relativa all’opposizione al verbale di accertamento presupposto, non rilevando la circostanza che la parte abbia proposto l’opposizione dopo la notifica del preavviso di fermo amministrativo.

L’ordinanza della Suprema corte n. 3283-2015 ha ribadito che anche l’opposizione all’intimazione di pagamento relativa alla riscossione di sanzioni amministrative pecuniarie per violazioni del codice delta strada, configurata come opposizione all’esecuzione, spetta alla competenza del giudice di pace, avuto riguardo ai criteri di competenza per materia stabiliti dall’art. 7 del D.Igs. 1 settembre 2011, n. 150, al pari della cognizione relativa all’opposizione al verbale di accertamento ed alla cartella esattoriale presupposti, e ciò anche qualora venga fatto valere un precedente giudicato di annullamento di tali ultimi atti, poiché, in tal modo, si contesta comunque il diritto dell’agente della riscossione di procedere esecutivamente ai sensi dell’art. 615 c.p.c.

Conclusivamente, alla luce della citata giurisprudenza, va affermato che, qualora l’opponente non muova specifiche contestazioni al preavviso di fermo, ma lamenti con opposizione ex art 615 comma I c.p.c. la mancata notificazione della cartella e dei verbali prodromici, eccependo I’intervenuta prescrizione ex art 28 l. 689-81, la competenza in materia di sanzioni amministrative avverso il preavviso di fermo si radichi dinanzi al Giudice di Pace ai sensi degli art 6-7 dlgs 150- 11 ⁽⁵⁾.

Di particolare rilievo anche la pronuncia n. 508/2022, ottenuta dal Comando di Polizia Municipale di Benevento a seguito di un giudizio incardinatosi presso il Giudice di Pace competente per territorio per cui “in tema di sanzioni amministrative per violazione del CdS, la competenza del Giudice di Pace deve essere attribuita per materia in ordine alle controversie aventi ad oggetto opposizione a verbale di accertamento […] nonché, per quelle aventi ad oggetto opposizione ad ordinanza–ingiunzione. Gli stessi criteri di competenza vanno altresì applicati con riferimento all’impugnativa del preavviso di fermo, in quanto azione di accertamento negativo, sia essa volta a contestare i presupposti della formazione del titolo esecutivo, quale opposizione tardiva all’ordinanza–ingiunzione, ovvero a contestare fatti impeditivi, modificativi od estintivi del credito, sopravvenuti alla formazione del titolo esecutivo” e ancora “Ciò posto si rileva come ritenuta pacifica, perché non contestata dall’attore, la notifica dell’ingiunzione (omissis), indicata nell’atto impugnato come avvenuta in data (omissis) e su cui si basa il preavviso di fermo amministrativo oggetto di questo giudizio, ogni doglianza sulla legittimazione a pretendere le somme andava svolta mediante opposizione all’ingiunzione fiscale predetta. La difesa attorea non eccepisce, difatti, di non aver mai ricevuto la notifica dei verbali di accertamento o della conseguente ingiunzione fiscale che su di essi fu emessa, ma solo in questo giudizio, in sede di preavviso di fermo amministrativo, solleva tardivamente eccezioni di merito che andavano avanzate in sede di opposizione ex art. 203 e ss. C.d.S. o, al più, con l’opposizione ad ingiunzione fiscale ex art. 32 d.lgs. 150/2011. L’opposizione al preavviso di fermo amministrativo va pertanto respinta”.

Se ne deduce, pertanto, che il preavviso di fermo sia atto sicuramente impugnabile in via autonoma e non anche necessariamente congiuntamente agli atti prodromici, laddove vi sia un difetto strutturale nella notifica degli atti precedentemente emessi rispetto ad esso, videlicet i verbali di violazione al Codice della Strada e le ingiunzioni di pagamento, che seguono alla formazione del ruolo e delle liste di carico promosse dall’Amministrazione procedente, poi affidate al servizio di riscossione deputato a recuperare il credito.

Di talché, sostiene il Giudice di Pace, in mancanza della specifica eccezione circa la ritualità della notifica dei verbali di accertamento/contestazione o della successiva ingiunzione fiscale, emessa dal concessionario della riscossione, l’opposizione al preavviso di fermo va necessariamente respinta.

Infatti, le mere eccezioni di merito circa il contenuto posto a fondamento degli atti prodromici al preavviso di fermo, vanno sollevate in sede di opposizione ex art. 203 C.d.S. o, in riferimento alle ingiunzioni fiscali emesse dal concessionario della riscossione per conto dell’ente locale, con opposizione ex art. 32 d.lgs. 150/2011; pertanto, sono da ritenersi tardive se promosse solo in sede di opposizione avverso il preavviso di fermo amministrativo.

Tale orientamento è confortato anche da una recente pronuncia, in merito ad opposizione avverso preavviso di fermo amministrativo, in cui si sollevava una disquisizione di carattere dottrinale circa l’opportunità di impugnare il preavviso autonomamente o congiuntamente agli atti prodromici: “Ne consegue che il contribuente ben può impugnare il preavviso di fermo comunicatogli in relazione a pendenze tributarie, e, nel caso in cui non abbia ricevuto la notificazione delle cartelle di pagamento presupposte, può scegliere se impugnare solo il preavviso di fermo, deducendo la mancanza del presupposto costituito dalla corretta notificazione delle cartelle di pagamento a monte; o impugnare il preavviso di fermo insieme con le cartelle di pagamento a monte, recuperando, attraverso la tutela avverso l’atto a valle, quella avverso gli atti a monte (presupposti) che non aveva potuto esperire a causa della loro omessa notificazione” e ancora “Poiché tale nullità può essere fatta valere dal contribuente mediante la scelta, consentita dall’art. 19, comma 3, del d.lgs. n. 546 del 1992, di impugnare solo l’atto consequenziale notificatogli, facendo valere il vizio derivante dall’omessa notifica dell’atto presupposto, o di impugnare cumulativamente anche quello presupposto non notificato, facendo valere i vizi che inficiano quest’ultimo, per contestare radicalmente la pretesa tributaria” (Cass. Sezione V, n. 1144/2018) ⁽⁶⁾.

Sono numerosi i caratteri di comunanza anche rispetto alla sentenza di Cassazione civile, sez. VI, del 03/10/2018, n.24092, la quale funge da spartiacque per ciò che concerne l’impugnabilità del preavviso di fermo amministrativo e il contenuto specifico dell’atto: “L’opposizione a preavviso di fermo per crediti relativi a violazioni del Codice della strada, ove sia diretta a contestare non (o non soltanto) i presupposti legali previsti dall’art. 86 del d.P.R. n. 602/73 per l’applicazione della misura coercitiva, ma i presupposti della stessa pretesa sanzionatoria, spetta alla competenza per materia del giudice di pace, salvo il limite di valore contemplato in taluni casi, secondo la disciplina prevista per le opposizioni a sanzioni amministrative dal d.lgs. n. 150/2011, sostanziandosi in un’azione di accertamento negativo della pretesa creditoria, qualificabile come “opposizione cd. recuperatoria” e, dunque, non come opposizione all’esecuzione, ma come opposizione (tardiva) alla ordinanza-ingiunzione (o al verbale di accertamento)” ⁽⁷⁾.

È assolutamente pacifico, pertanto, che l’opposizione a preavviso di fermo sia particolarmente indicata laddove vi sia la necessità di eccepire la mancata notifica dell’ingiunzione di pagamento o, nel caso in cui neppure il preavviso di fermo sia stato correttamente notificato alla parte ricorrente, che quest’ultima possa far valere tali eccezioni in sede di opposizione avverso l’iscrizione di fermo sul veicolo.

Analogicamente, lo stesso potrà dirsi anche in materia di fermo amministrativo, la giurisdizione tra giudice ordinario e tributario si ripartirà a seconda della natura del credito azionato, con la conseguenza che ove il provvedimento opposto sia sorretto da sanzioni per contravvenzioni al codice della strada, la giurisdizione sarà devoluta al giudice ordinario o Giudice di Pace, attesa la natura extratributaria del credito.

Nell’ambito della giurisdizione ordinaria, esclusa la competenza funzionale del giudice dell’esecuzione, qualora il provvedimento di fermo sia stato adottato in forza di verbale di accertamento o di ordinanza prefettizia ex artt. 203 e 204 bis CdS e l’opponente, essendone venuto a conoscenza per la prima volta, intenda contestare la violazione, la competenza a decidere spetta indiscutibilmente al Giudice di Pace, devono ritenersi possibili le seguenti azioni ⁽⁸⁾:

l’opposizione ex art. 22 L. 689/81 (oggi ex art. 6 e 7 D.Lgs. 150/2011) innanzi al Giudice di Pace, nei casi in cui il provvedimento impugnato venga emesso senza essere preceduto dalla notifica dell’ordinanza-ingiunzione o del verbale di accertamento di violazione del codice della strada, senza neppure la precedente notificazione della cartella di pagamento;
l’opposizione all’esecuzione ex art. 615, comma 1, cpc, allorquando si contesti la legittimità della iscrizione al ruolo e del conseguente provvedimento di fermo o di iscrizione ipotecaria, per la mancanza di un titolo legittimante o laddove si adducano fatti estintivi sopravvenuti alla formazione del titolo esecutivo;
l’opposizione agli atti esecutivi, ai sensi dell’art. 617 proc. civ., laddove ci si duole della ritualità formale del provvedimento di fermo o della cartella esattoriale o, ancora, si adducano vizi di forma del procedimento di esecuzione esattoriale, compresi i vizi strettamente attinenti alla notifica degli atti ⁽⁹⁾.

NOTE:

(1) https://www.carpenedocristina.com/2019/06/17/il-fermo-fiscale-nella-morsa-del-decreto-sicurezza/.

(2) https://www.dirittoitaliano.com/giurisprudenza/provvedimento.php?Opposizione-fermo-amministrativo—nullita-%20notifica-preavviso—illegittimita-del-fermo—sussiste-3707.

(3) https://www.studiocarcaterra.it/2011/03/preavviso-fermo-impugnabile/.

(4) Corte di Cassazione, VI Civile – 3, ordinanza n. 1722/19; depositata il 23 gennaio 2019.

(5) Giudice di Pace Paternò Sentenza 64/18 del 31 marzo 2018.

(6) https://www.puntodidiritto.it/preavviso-di-fermo-amministrativo-atto-autonomamente-impugnabile/.

(7) https://www.laleggepertutti.it/283743_preavviso-di-fermo-ultime-sentenze.

(8) https://www.dirittoitaliano.com/giurisprudenza/provvedimento.php?Opposizione-a-fermo-amministrativo—ripartizione-competenza-tra-giudice-di-pace-e-giudice-ordinario-1543.

(9) Tribunale Napoli Quinta civile Sentenza N. del 20 dicembre 2013.

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