IL CONCORSO DI NORME E PERSONE NEGLI ILLECITI, Massimiliano Mancini

L’applicazione del principio di specialità nel contesto delle nuove fattispecie penali

Abstract: La tendenza populistica ad aumentare il numero di reati, come si è fatto per la nuova disciplina introdotta dalla legge 137/2023 sugli abbandoni di rifiuti da parte dei privati, in un paese come l’Italia che è stigmatizzata per l’eccessiva lunghezza dei reati non comporta solo un incremento ingiustificato dalla lesione giuridica ma apre ulteriori incertezze sull’applicazione del principio di specialità nel rapporto fra le norme penali e quelle amministrative, che è un tema da sempre dibattuto in dottrina e giurisprudenza e non ancora chiarito. Si estende l’illustrazione anche alle forme del concorso di persone e di illeciti.

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Il concorso nella violazione di illeciti

Si parla di concorso nella commissione di illeciti, puniti con la sanzione penale e/o amministrativa, quando uno o più persone violano una o più norme e quindi il sistema giuridico, per garantire la certezza del diritto, che è uno dei principi fondamentale dello Stato democratico, pone dei criteri ermeneutici per l’applicazione certa delle leggi.

In funzione dell’elemento personale di distingue innanzitutto:

concorso di persone, quando più persone a vario titolo, d’accordo tra loro, commettono uno o più illeciti;
concorso di illeciti, quando il comportamento di una o più persone realizza più illeciti con uno o più comportamenti;

come si è detto, evidentemente le due situazioni possono verificarsi congiuntamente, ossia più persone in concorso tra loro possono compiere un concorso di illeciti.

Inoltre si parla di illeciti poiché queste situazioni possono verificarsi sia per comportamenti puniti dalla legge penale, sia per violazione di norme che prevedono sanzioni amministrative e sia per casi in cui si verifichino contemporaneamente entrambi i casi.

Il concorso di persone

Quando un illecito è commesso da più persone, che sono comunque d’accordo tra loro, si deve distinguere tra:

concorso volontario, quando più persone decidono di compiere assieme (in maniera c.d. plurisoggettiva) illeciti che potrebbero essere realizzato individualmente (in maniera c.d. monosoggettiva) da ognuno di loro, in questi casi tutti allo stesso modo rispondono per intero delle violazioni, a prescindere da chi le abbia individualmente realizzate e questo vale sia per i reati (art. 110 Cod.Pen.^[1]) e sia per le violazioni amministrative (art. 5 l. 689/1981^[2]), salvo che per casi particolari la legge non stabilisca differentemente;
concorso necessario, quando la presenza di più soggetti agenti (la c.d. plurisoggettività) è elemento costitutivo della stessa fattispecie illecita, sia in ambito penale e sia in ambito amministrativo, in questi casi si distinge tra:

- - illeciti plurisoggettivi in senso stretto o propri, nei quali tutti i “concorrenti” sono assoggettati alla stessa sanzione come ad esempio nel caso del reato di associazione a delinquere (art. 416 c.p.) o della violazione amministrativa del divieto di assembramento dell’epoca Covid (art. 2 D.L. n. 33/2020 conv. L. 74/2020);

- - illeciti plurisoggettivi in senso ampio o impropri, nei quali una sola delle condotte è punita come avviene ad esempio nella rivelazione di segreti d’ufficio (art. 326 c.p.) o nelle violazioni amministrative derivanti dalla comunicazioni o diffusione di dati personali non finalizzate a conseguire illeciti vantaggi o danni patrimoniali (art. 166 Codice della Privacy).

Il concorso di illeciti

Gli stessi soggetti allorquando commettono più illeciti, in questi casi si parla anche di cumulo per distinguerlo dal concorso di persone, occorre distinguere tra:

cumulo reale o materiale di illeciti, quando un soggetto commette più azioni tra esse distinti e non connesse, in questi casi il soggetto soggiace a tante pene o tante sanzioni amministrative quanti sono gli illeciti e può verificarsi come:
- - concorso omogeneo quando il soggetto viola più volte la medesima norma;
  - concorso eterogeneo quando il soggetto viola più norme distinte;

cumulo formale o giuridico di illeciti, quando un soggetto commette più violazioni con un’unica azione o omisisone, in questi casi al soggetto si applica la sanzione prevista per l’illecito più grave aumentata sino al triplo (art. 81 Cod. Pen. e art. 8 l. 689/81), può avvenire come:
- - concorso omogeneo o illecito continuato quando il soggetto viola più volte la medesima norma;
  - concorso eterogeneo o concorso formale quando il soggetto viola più norme distinte.

La reiterazione degli illeciti

Quando il soggetto reitera la commissione di reati o violazioni amministrative per le quali ha già subito una punizione (condanna penale o sanzione amministrativa) si possono applicare progressivi inasprimenti di pene a seconda dei casi:

illeciti penali, si può apllicare in via generale l’istituto della recidiva (art. 99 Cod. Pen.) che aumenta da 1/3 a 2/3 le successive condanne, a ciò si può aggiungere anche la dichiarazione di abitualità (art. 102 Cod. Pen.), tendenza a delinquere (art. 108 Cod. Pen.) e professionalità (art. 109 Cod. pen.);
illeciti amministrativi, alle violazioni espressamente previste si può applicare in via specifica l’aggravamento della stessa e/o sanzioni accessorie, come ad esempio nel caso della reiterazione della guida senza patente (art. 116 CdS).

Il concorso apparente di norme

Si parla di concorso o conflitto apparente di norme quando accade che il medesimo comportamento specifico -e non la medesima azione come si è visto in precedenza- è previsto e sanzionato da più leggi e quindi si rende necessario scegliere quale norma applicare.

Il problema ha particolare rilevanza quando il conflitto attenga almeno in parte a norme penali e per questo l’ordinamento fissa due principi ermeneutici tassativi:

concorso di reati, quando vi siano più norme penali che puniscano lo stesso fatto giuridico il divieto di punire lo stesso soggetto più volte per lo stesso comportamento è sancito espressamente dal Codice Penale (art. 15 Cod.Pen.^[5]) recependo l’antico principio del ne bis in idem (649 Cod. Proc. Pen.);
concorso di norme, quando lo stesso comportamento è punito sia da una norma penale e sia da una norma amministrativa o da più norme amministrative, si applica il principio di specialità (art. 9 l. 689/81^[6]).

Il problema non è di facile soluzione all’atto pratico e comporta una grande differenza nella punizione e nella procedura laddove si debba stabilire se per uno stesso comportamento sia da considerare speciale la norma penale ovvero la norma che prevede la sanzione amministrativa.

Il principio di specialità

La definizione del rapporto di specialità è sempre stato molto difficile nella vaghezza dell’espressione normativa. La Suprema Corte è intervenuta molte volte, tra le ultime con due sentenze pronunziate in data 28 ottobre 2010^[7] ha definito il principio di specialità come rapporto logico-formale tra fattispecie astratte quale unico criterio utilizzabile per verificare l’apparenza del concorso.

Altre pronunce giurisprudenziali non hanno contribuito a tutt’oggi a costruire regole certe nella definizione del principio di specialità, soprattutto quando il rapporto di species in genu è da definire tra norme penali e norme amministrative. Recentemente la la III Sezione penale della Corte di Cassazione^[8], pronunciatasi su un caso di frode fiscale e truffa aggravata per il conseguimento di erogazioni pubbliche, ha ritenuto configurabile il concorso tra la sanzione penale e quella amministrativa, laddove dalla medesima condotta derivi l’ottenimento di pubbliche erogazioni, quale profitto diverso e ulteriore rispetto a quello dell’evasione fiscale.

Incertezze ancora aperte anzi aumentate dalle ultime riforme normative come quella in tema di rifiuti

La questione del rapporto tra sanzioni penali e amministrative e la definizione del rapporto di specialità rimane una situazione incerta, da valutare e argomentare caso per caso. Quest’opera non è certamente agevolata da una produzione normativa basata sull’urgenza, a volte in maniera pretestuosa per sottrarre il potere legislativo al parlamento per utilizzarlo da parte del Governo con atti aventi forza e valore di legge imposti poi all’approvazione con la questione di fiducia.

Ancora peggiore è la tendenza a creare nuove fattispecie penali, che alimenta il consenso politico populista, a discapito di una sostanziale tutela giurisdizionale, come si è fatto per la nuova disciplina introdotta dalla legge 137/2023 sugli abbandoni di rifiuti da parte dei privati, nonostante i continui richiami dell’Europa che continuamente hanno stigmatizzato l’eccessiva durata dei processi in Italia, situazione che aveva giustificato la riforma c.d. Cartabia.

NOTE:

[1] Codice Penale, art. 110 (Pena per coloro che concorrono nel reato) «Quando più persone concorrono nel medesimo reato, ciascuna di esse soggiace alla pena per questo stabilita, salve le disposizioni degli articoli seguenti».

[2] Legge 24 novembre 1981 n. 689 “Modifiche al sistema penale”, art. 5 (Concorso di persone) «Quando più persone concorrono in una violazione amministrativa, ciascuna di esse soggiace alla sanzione per questa disposta, salvo che sia diversamente stabilito dalla legge».

[3] Codice Penale, art. 81 (Concorso formale. Reato continuato) «1. È punito con la pena che dovrebbe infliggersi per la violazione più grave aumentata sino al triplo chi con una sola azione od omissione viola diverse disposizioni di legge ovvero commette più violazioni della medesima disposizione di legge. 2. Alla stessa pena soggiace chi con più azioni od omissioni, esecutive di un medesimo disegno criminoso, commette anche in tempi diversi più violazioni della stessa o di diverse disposizioni di legge. 4. Nei casi preveduti da quest’articolo, la pena non può essere superiore a quella che sarebbe applicabile a norma degli articoli precedenti. 5. Fermi restando i limiti indicati al terzo comma, se i reati in concorso formale o in continuazione con quello più grave sono commessi da soggetti ai quali sia stata applicata la recidiva prevista dall’articolo 99, quarto comma, l’aumento della quantità di pena non può essere comunque inferiore ad un terzo della pena stabilita per il reato più grave».

[4] Legge 24 novembre 1981 n. 689, art. 5 (Più violazioni di disposizioni che prevedono sanzioni amministrative), «Salvo che sia diversamente stabilito dalla legge, chi con un’azione od omissione viola diverse disposizioni che prevedono sanzioni amministrative o commette più violazioni della stessa disposizione, soggiace alla sanzione prevista per la violazione più grave, aumentata sino al triplo. 2. Alla stessa sanzione prevista dal precedente comma soggiace anche chi con più azioni od omissioni, esecutive di un medesimo disegno posto in essere in violazione di norme che stabiliscono sanzioni amministrative, commette, anche in tempi diversi, più violazioni della stessa o di diverse norme di legge in materia di previdenza ed assistenza obbligatorie. 3. La disposizione di cui al precedente comma si applica anche alle violazioni commesse anteriormente all’entrata in vigore della legge di conversione del decreto-legge 2 dicembre 1985, n. 688, per le quali non sia già intervenuta sentenza passata in giudicato».

[5] Codice penale, art. 15 (Materia regolata da più leggi penali o da più disposizioni della medesima legge penale) «Quando più leggi penali o più disposizioni della medesima legge penale regolano la stessa materia, la legge o la disposizione di legge speciale deroga alla legge o alla disposizione di legge generale, salvo che sia altrimenti stabilito».

[6] Legge 24/11/1981 n.681, art. 9 (Principio di specialità) «Quando uno stesso fatto è punito da una disposizione penale e da una disposizione che prevede una sanzione amministrativa, ovvero da una pluralità di disposizioni che prevedono sanzioni amministrative, si applica la disposizione speciale».

[7] Cassazione penale Sezioni Unite sentenza n. 1235 depositata il 19 gennaio 2011 e Cassazione penale Sezioni Unite sentenza n.1963/2011 depositata il 21 gennaio 2011.

[8] Suprema Corte di Cassazione, III Sezione penale, 22.12.2020, n. 36916/2020.

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