LA POLIZIA LOCALE NON PUÒ UTILIZZARE LIBERAMENTE I DRONI, Massimiliano Mancini

È necessario il riconoscimento di Volo di Stato e la valutazione d’impatto-DPIA

Abstract: Sempre più spesso i politici degli enti locali e i comandanti delle polizie locali, affascinati dalla tecnologia e sobillati dai venditori, acquistano in maniera affrettata se non ingenua, strumenti tecnologici che, anche ai fini della necessaria rendicontazione della spesa pubblica, richiederebbero una valutazione preliminare delle norme che ne disciplinano l’impiego e, peggio ancora, in molti casi, convinti che il fine giustifichi i mezzi, ritengono di poter derogare alle norme stante la finalità di polizia, ma le conseguenze possono essere molto gravi, anche a livello personale. Uno dei casi più frequenti in questo senso è l’acquisto e l’impiego di droni da parte delle amministrazioni locali.

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La disciplina dei droni

Il termine drone identifica a livello colloquiale tutti gli aereomobili a pilotaggio remoto (APR) che la vigente normativa europea definiva inizialmente “aeromobili senza equipaggio” e attuialmente “sistema di aeromobili senza equipaggio” (art. 3 Reg. UE 2018/1139¹) o Unmanned Aircraft System (UAS), che individua complessivamente il sistema composto dall’aeromobile, dalla stazione di controllo e dal collegamento con il quale il pilota ed eventualmente anche il navigatore controllano il volo da remoto, sul terreno o in altre posizioni (art. 2 Reg. es. UE 2019/947²).

Questi strumenti in ogni caso non sono giocattoli ma sono a tutti gli effetti dei veri e propri mezzi aerei che, dopo un periodo di carenza e incertezza normativa, sono oggi equiparati a tutti gli effetti agli altri aeromobili con il pilota a bordo (elicotteri/velivoli ad ala rotante, aerei/velivoli ad ala fissa) e quindi sono soggetti alle stesse regole e procedure di sicurezza, oltre alle norme specifiche, e a questo scopo è stato introdotto un regolamento europeo che disciplina in maniera uniforme in tutti i paesi UE l’attività aeronautica (Reg. UE 2018/1139).

Le regole tengono conto sia di aspetti dimensionali, come ad esempio il peso al decollo, sia del contesto in cui gli UAS sono impiegati -definite “categorie di operazioni” (art. 3 Reg. es. UE 2019/947)- come ad esempio l’impiego per finalità specifiche di polizia e soccorso che implica il sorvolo di ambienti urbani con assembramenti di persone o in contesti che non permettono di tenere il contatto visivo tra pilota e UAS, e in funzione di questi aspetti dettano le regole e gli adempimenti.

Le norme generali per l’impiego e l’utilizzo per l’attività di polizia

Molti credono erroneamente che per impiegare un drone basti svolgere il corso e conseguire l’abilitazione -il c.d. “patentino”- e quindi assicurarlo, condizioni che sono sicuramente necessarie ma non sufficienti, convinti poi che il fine pubblico giustifichi ogni mezzo, ma non è affatto così anzi le forze di polizia che devono tutelare la legalità devono essere ancor più ligie nel rispetto delle regole.

L’impiego degli UAS è soggetto a specifiche norme, che generalmente non consentono un agevole impiego operativo per finalità di polizia, si considerino ad esempio i limiti generali della categoria aperta di operazioni UAS, l’unica che non richiede autorizzazione (art. 4 Reg. es. UE 2019/947³):

peso massimo al decollo inferiore a 25 kg;
altezza massima da terra o dall’ostacolo entro 120 mt.;
divieto di sorvolo di assembramenti di persone;
obbligo di mantenere la distanza di sicurezza dalle persone;
obbligo di mantenere sempre il contatto visivo tra UAS e pilota;
possibilità di volare solo in aree consentite.

Evidentemente la sorveglianza di aree urbane comporta pressoché sempre il superamento di almeno uno di questi limiti, ad esempio quello degli assembramenti e della distanza di sicurezza dalle persone o il sorvolo di zone vietate come quelle nel raggio di chilometri da aeroporti o sedi militari.

Anche l’impiego in aree remote e impervie determina il superamento di questi vincoli, si immagini, ad esempio, come possa essere difficoltoso se non impossibile ricercare discariche abusive, sorvegliare incendi, o ricercare inquinatori o piromani mantenendo il contatto visivo con l’UAS e mantenendo una quota di 120 mt.

Le deroghe per gli impieghi straordinari

Per superare tutto ciò, si deve essere espressamente autorizzati di volta in volta dall’autorità aeronautica nazionale, operando quindi in categoria “specifica” (art. 5 Reg. es. UE 2019/947) o “certificata” (art. 6 Reg. es. UE 2019/947) delle operazioni UAS, si deve svolgere preventivamente la valutazione del rischio e prevedere le misure di attenuazione del rischio e richiedere l’autorizzazione preventiva all’Ente Nazionale dell’Aviazione-ENAC, non potendo volare sino a quando non si sia espressamente autorizzati.

La richiesta deve contenere anche una serie di informazioni che richiedono tempo e preparazione, come:

il codice operatore;
la posizione geografica dell’UAS e la sua altezza di volo rispetto al suolo;
la posizione del pilota remoto o, qualora quest’ultima non sia disponibile, il punto di decollo;
il sistema di identificazione e, se l’UAS non ne sia munito dovranno essere installati moduli aggiuntivi.

L’UAS potrà decollare se e quando sarà eventualmente autorizzato.

L’impiego per finalità di polizia

Oltre che per questi limiti e procedure è assurdo pensare che si possa liberamente impiegare e, prima ancora acquistare, un sistema di aeromobili senza equipaggio per impiegarlo come se fosse un mezzo privato per finalità ludiche, poiché la destinazione per attività istituzionali non si può presumere in questo quadro normativo ma deve essere dimostrato espressamente con la conformità alla disciplina di settore, con conseguente responsabilità erariale in difetto.

Infatti gli UAS adibiti a funzioni di polizia sono espressamente esclusi da tali limiti (art. 2 par. 3 lett. a Reg. UE 2018/1139⁴) condizione che siano riconosciuti tali dalla disciplina dello Stato membro.

Per l’Italia sono state espressamente esonerate le forze di polizia dello Stato⁵, quindi quelle ricomprese nell’art. 16 della legge 121/81 ossia la Polizia di Stato, l’Arma dei Carabinieri, la Guardia di Finanza e la Polizia Penitenziaria.

L’uso legittimo dei droni-UAS da parte delle polizie locali

Le polizie locali non possono impiegare di diritto gli UAS per le loro finalità istituzionali ma devono preventivamente ottenere un riconoscimento specifico ed esplicito dallo Stato che è l’equiparazione ad aeromobile di Stato (art. 746 CdN⁶) per le finalità pubbliche, con provvedimento del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (MIT).

Il Regolamento ENAC UAS-IT del 4 gennaio 2021 ha proprio lo scopo di: “definire i requisiti applicabili agli UAS privati o di Stato che conducono attività che ricadono nelle previsioni dell’articolo 2 comma 3 a) del Regolamento (UE) 2018/1139 ma per i quali le competenti Amministrazioni dello Stato non abbiano emesso speciali regolamentazioni di cui all’articolo 748 del Codice della Navigazione” e quindi le polizie locali non possono impiegare in alcun caso e non si può giustificare alcuna esigenza di servizio o urgenza prima che si sia ottenuto dal MIT il provvedimento di riconoscimento di aeromobile di Stato.

La richiesta deve essere argomentata e non può essere genericamente rivolta alle funzioni istituzionali svolte dalla polizia locale, ma si deve argomentare l’esigenza specifica che non può essere basata sull’utilità -a volte scenografica- del mezzo, ma si deve esplicitare la necessità specifica che non può essere raggiunta con altri mezzi, ad esempio l’esigenza di accertare abusi edilizi in aree non facilmente accessibili ovvero la ricerca di discariche abusive in aree impervie, la prevenzione di abbandoni di rifiuti e di incendi dolosi in aree boscose o remote.

La conformità alla privacy e l’obbligo di DPIA

Il principio di necessità che legittima l’impiego di questi dispositivi risiede nell’esigenza di documentare azioni illecite in un “teatro operativo” particolarmente complesso e ad alto rischio, pertanto l’impiego deve essere motivato caso per caso e non può essere generalizzato, lo abbiamo sempre detto eppure le amministrazioni locali credono di poter aggirare gli obblighi con i propri regolamenti, ma, come ripete sempre il Garante, il fine non giustifica mai i mezzi piuttosto i mezzi qualificano il fine.

L’impiego dei mezzi aerei per finalità amministrative e trattamenti generali dei dati, come ad esempio l’accertamento di violazioni amministrative o il rilievo dei sinistri in zone impervie, rientra nella disciplina generale della videosorveglianza e quindi richiede sempre la valutazione d’impatto-DPIA (art. 35 Reg. UE 2016/679 e Linee Guida 3/2019) e l’informativa sul trattamento dei dati che è condizione di liceità (art. 13-14 GDPR).

Per le finalità di prevenzione, indagine, accertamento e perseguimento dei reati e delle minacce alla sicurezza pubblica, che non richiedono come condizione di liceità del trattamento sia il consenso dell’interessato e sia l’informativa sul trattamento dei dati (art. 2 par. 2 lett. d GDPR e art. 1 d. lgs. 51/2018), il trattamento con i droni è sempre da considerarsi ad alto rischio e quindi si deve inviare preventivamente al Garante la valutazione d’impatto-DPIA (art. 23 c. 4 DPR 15/2018⁷).

Questi aspetti sono stati ribaditi dalla viva voce del Garante.

Note

(1) Regolamento (UE) 2018/1139 del 04/07/2018 “recante norme comuni nel settore dell’aviazione civile, che istituisce un’Agenzia dell’Unione europea per la sicurezza aerea e che modifica i regolamenti (CE) n. 2111/2005, (CE) n. 1008/2008, (UE) n. 996/2010, (UE) n. 376/2014 e le direttive 2014/30/UE e 2014/53/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, e abroga i regolamenti (CE) n. 552/2004 e (CE) n. 216/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio e il regolamento (CEE) n. 3922/91 del Consiglio”, art. 3 (Definizioni) «Ai fini del presente regolamento si intende per: […omissis…] 30) «aeromobile senza equipaggio»:ogni aeromobile che opera o è progettato per operare autonomamente o essere pilotato a distanza, senza pilota a bordo; […omissis…]».

(2) Regolamento di esecuzione (EU) 2019/947 del 24/05/2019 “relativo a norme e procedure per l’esercizio di aeromobili senza equipaggio”, art. 2 (Definizioni) «Ai fini del presente regolamento si applicano le definizioni di cui al regolamento (UE) 2018/1139. Si applicano inoltre le seguenti definizioni: 1) «sistema di aeromobili senza equipaggio» («UAS»):un aeromobile senza equipaggio e i suoi dispositivi di controllo remoto;[…omissis…]».

(3) Regolamento di esecuzione (EU) 2019/947, art. 4 (Categoria «aperta» delle operazioni UAS) «1.Le operazioni sono classificate come operazioni UAS nella categoria «aperta» solo se sono soddisfatti i seguenti requisiti: a) l’UAS appartiene a una delle classi stabilite nel regolamento delegato (UE) 2019/945 o è stato costruito da privati o soddisfa le condizioni di cui all’articolo 20; b) l’aeromobile senza equipaggio ha una massa massima al decollo inferiore a 25 kg; c) il pilota remoto garantisce che l’aeromobile senza equipaggio sia mantenuto a distanza di sicurezza dalle persone e che non sorvoli assembramenti di persone; d) il pilota remoto mantiene l’aeromobile senza equipaggio in VLOS in qualsiasi momento, tranne in caso di volo in modalità follow me o in caso di utilizzo di un osservatore dell’aeromobile senza equipaggio, come specificato nella parte A dell’allegato; e) durante il volo l’aeromobile senza equipaggio è mantenuto entro 120 metri dal punto più vicino alla superficie terrestre, salvo in caso di sorvolo di un ostacolo, come specificato nella parte A dell’allegato; f) durante il volo l’aeromobile senza equipaggio non trasporta merci pericolose e non lascia cadere alcun materiale; […omissis…]».

(4) Regolamento (UE) 2018/1139 del 04/07/2018, art. 2 (Ambito di applicazione) «3.Il presente regolamento non si applica: a) agli aeromobili e ai loro motori, eliche, parti, equipaggiamenti non installati e dispositivi di controllo remoto impegnati in operazioni militari, doganali, di polizia, di ricerca e salvataggio, di lotta antincendio, di guardia di frontiera e costiera o in attività o servizi analoghi, effettuati sotto il controllo e la responsabilità di uno Stato membro, nell’interesse pubblico da, o per conto di, un organismo investito dei poteri di autorità pubblica, né al personale e alle organizzazioni che partecipano alle attività e ai servizi forniti da tali aeromobili; […omissis…]».

(5) Decreto del Ministero dell’Interno del 13 Giugno 2022 “Modalità di utilizzo da parte delle Forze di polizia degli aeromobili a pilotaggio remoto”.

(6) Codice della Navigazione, art. 746 (Aeromobili equiparabili a quelli di Stato) «Salvo quanto disposto dell’articolo 744, quarto comma, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti può, con proprio provvedimento, equiparare agli aeromobili di Stato quegli aeromobili che, pur appartenendo a privati ed essendo da questi esercitati, siano adibiti a un servizio di Stato di carattere non commerciale. Il provvedimento stabilisce limiti e modalità dell’equiparazione ed indica la categoria di aeromobile di Stato cui essa si riferisce. L’equiparazione rende applicabili le disposizioni relative alla categoria cui essa si riferisce e le altre disposizioni indicate nel provvedimento.».

(7) D.P.R. 12/2018, art. 23 (Sistemi di ripresa fotografica, video e audio) «4. L’utilizzo di sistemi di ripresa fotografica, video e audio, installati su aeromobili a pilotaggio remoto, è autorizzato al livello gerarchico non inferiore a quello di capo ufficio o comandante di reparto.».

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